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吳士存:《南海各方行為宣言》20年:回顧與思考

2022年08月31日 17:28 稿件來源:菲律賓商報   【字體:↑大 ↓小

稿件來源:菲律賓商報

2022年08月31日 17:28

  2002年11月,中國與東盟十國在柬埔寨首都金邊正式簽署《南海各方行為宣言》(DOC,以下簡稱《宣言》)?!缎浴返恼Q生在中國—東盟關係史乃至國際關係史上都是具有重大意義的外交事件,體現了中國與東盟國家的集體智慧和合作精神。過去20年間,中國與東盟國家積極落實《宣言》所明確的宗旨和原則及其倡導的海上務實合作安排,取得顯著成果,對促進南海形勢趨穩向好起到引領和推動作用,國際社會有目共睹。同時,《宣言》的簽署也是南海周邊國家給這片海域的秩序訂立規矩的初步嘗試,中國與東盟國家都希望相向而行、求同存異、排除干擾,盡快完成“南海行為準則”(COC,以下簡稱“準則”)磋商,形成符合各方預期的最終文本。

  從中國西沙群島永興島眺望南海。中國致力於與其他沿岸國一道,把南海打造成為“和平之海、友誼之海、合作之?!?。

  《宣言》的時代意義

  《南海各方行為宣言》雖然只有千餘字,是一份旨在管控危機和促進合作的政治性文件,沒有類似國際條約的拘束力,但對於南海和平穩定、區域性海上規則構建及多邊主義在本地區的實踐具有特殊重要意義,在其簽署後到美國實施“亞太再平衡”戰略前的相當長時期內,對南海的相對平靜發揮了不可替代的作用。

  《宣言》是中國與東盟十國在沒有外部勢力介入的情況下,通過制度、規則和規範管控南海爭議的一次成功實踐。中國與越南、菲律賓、馬來西亞等部分東南亞國家之間圍繞南沙群島部分島礁領土主權及其海域管轄權主張的爭議始於20世紀60年代末、70年代初。在《宣言》簽署之前,由其他聲索國非法佔據島礁、單邊油氣勘采、非法抓扣中國漁民等引起的海上對峙和衝突事件時有發生?!缎浴肥侵袊蜄|盟國家尋求以規則穩定南海形勢的開拓性嘗試,給爭議有關方在南?!皯撟鍪颤N”“不該做什麼”“可以做什麼”“不可以做什麼”制定了一套行為規範、行動規則,也配備了相關合作機制。

  《宣言》已經成為南海周邊國家建立互信、管控衝突、推動合作,共促南海和平穩定的指導性和綱領性文件。從明確“由直接有關的主權國家通過友好磋商和談判,以和平方式解決它們的領土和管轄權爭議”,到承諾“保持自我克制,不採取使爭議複雜化、擴大化和影響和平與穩定的行動”,停止佔領無人居住的島礁,開展國防與軍隊官員間的對話,自願相互通報聯合軍事演習情況,再到倡導環保、科研、航道安全、搜尋與救助、打擊跨國犯罪等領域的合作,《宣言》為管控分歧、防止潛在危機、推動海上務實合作提供了行動指南和制度框架。

  《宣言》是“準則”磋商的堅實基礎和邏輯起點?!皽蕜t”與《宣言》本質上是不可分割、一脈相承的有機體?!缎浴纷鳛橹袊c東盟國家制定南海地區規則的階段性成果和“早期收穫”,明確提出各方應以制定“南海行為準則”作為最終目標,《宣言》本身也自然而然成為“準則”磋商的參照系和協商框架。尤其是《宣言》提出的重要行為規範和原則、對話與溝通機制、海上合作倡議等,為中國與東盟國家制定“準則”奠定了基礎。

  《宣言》昭示了什麼

  《宣言》的簽署及其實施昭示了地區國家完全有能力解決彼此之間的海洋主張和管轄權爭議。一段時間以來,某些聲索國及部分域外國家出於各自戰略考量和利益訴求,對中國與東盟國家是否有能力解決複雜的南海爭議提出質疑,部分別有用心的國家甚至認為“第三方機制”才是處理南海爭議的優先選項。20年來,中國與東盟國家建立了旨在推進落實《宣言》的“高官會”和“聯合工作組會議”等機制,也探索形成了應對海上緊急事態外交高官熱線、海上搜救熱線等平臺,對維持南海形勢總體穩定功不可沒,也充分說明中國與東盟國家完全有能力通過制度建設管控分歧、預防衝突、促進合作。

  《宣言》也是對多邊主義構建以和平穩定為導向的地區海洋秩序的有益探索。南海爭議問題涉及國家之多、島礁數量之多和海域面積之廣,在世界上是絕無僅有的,也正是因為其歷史複雜性和現實敏感性,《宣言》不是也不可能是爭端解決機制。中國與東盟國家弘揚區域多邊主義,通過公平、平等和創造性的磋商達成了《宣言》,以形成政治共識的方式為如何處理和解決區域性涉海爭端指明了方向,確立了“直接有關的主權國家通過友好磋商和談判”的原則。更為重要的是,《宣言》為爭端解決前的危機管控和海上合作建立起常態化的推進機制。從此意義上講,《宣言》的簽署及其實施是多邊主義在區域海洋爭端處理中的成功範例。

  《宣言》簽署20年來的實踐證明,共識和互信是地區國家應對挑戰、增進合作的前提條件?!缎浴泛炇疳岬那笆?,中國與東盟國家基於業已達成的共識和互信基礎,對抓扣漁民行為及其引起的外交糾紛、油氣資源開發導致的矛盾和衝突制定了避免擴大和升級的預防性外交措施,並就軍事演習等可能引起地區局勢緊張的單邊行動提出了基於自願的“溝通”和“克制”要求,這些原則、規範和措施在一定程度上造就了南海和平穩定。但令人遺憾的是,自2012年以來,《宣言》所確立的共識及互信因美國這一域外勢力的干擾和部分聲索國一意孤行的單邊行動而受到影響。某些聲索國出於一己私利,違背“國家同意”原則,發起強制仲裁,聯合域外國家在敏感海域開展聯合軍演,以單邊行動代替共同開發和務實合作,背離了各方簽署《宣言》的初衷及圍繞《宣言》達成的共識,削弱了彼此互信基礎。

  新時代新挑戰呼喚新版“宣言”

  近年在南海地區出現的新情況新問題新挑戰迫切需要在落實《宣言》的基礎上制定新的規則,出臺升級或加強版的《宣言》,也就是“南海行為準則”?!皽蕜t”磋商是中國與東盟十國之間的共同使命,旨在確保中國—東盟關係行穩致遠,使南海利益攸關方都成為受益者。

  升級後的中國—東盟關係發展需要“準則”的助推。從30年前建立對話夥伴關係到2022年啟動全面戰略夥伴關係,中國—東盟關係正在經歷又一個由“量變”到“質變”的過程。尤其是自2010年中國—東盟自貿區建設啟動以來,中國穩居東盟最大貿易夥伴國地位,東盟自2020年起也已成為中國的最大貿易夥伴。即使是在作為雙邊關係短板的防務與安全領域,雙方合作也開始向更高層次邁進。南海問題不是中國—東盟關係的全部,但不可否認是雙邊關係發展繞不過的一道“坎”,雙邊政治關係的穩定發展及經貿合作關係的不斷提升離不開《宣言》倡導的精神,也離不開《宣言》構建的對話機制的“保駕護航”。

  南海長治久安需要“準則”呵護。2012年以來,南海形勢日趨複雜。美國等域外國家以外交、軍事、法律等方式介入南海爭議,不斷擴大在南海的地緣政治利益,使得南海逐漸成為大國博弈的“角鬥場”。尤其是美國,以遏制中國、維持自己的國際秩序主導權為目的,借助“印太戰略”“四方安全聯盟”“印太海域態勢感知夥伴關係”等機制,將中美在南海圍繞軍事、外交、法律的競爭推向激烈。同樣,受美國的慫恿支持、菲律賓“南海仲裁案”的鼓舞,部分聲索國不斷採取油氣開發、島礁擴建等單邊行動,鞏固海上既得利益和權利主張。複雜當下,維護南海和平穩定比以往任何時候都更加緊迫,唯有“準則”能夠起到“定海神針”作用。

  如果“準則”磋商停滯不前或半途而廢,將使中國與東盟國家的政治互信受到不利影響,中國與其他聲索國的關係也會因在南海問題上各行其是而受到衝擊,南海將更加成為大國博弈的棋盤。要避免這些問題加劇,唯一選擇就是以“準則”磋商為抓手,加快南海規則和安全機制建構,以此推動南海地區的長治久安。

  “準則”磋商時不我待

  目前中國與東盟國家正處於“準則”磋商的十字路口,面臨逆水行舟不進則退的境況。那麼,如何推動“準則”磋商?“增進互信、凝聚共識、求同存異、小步快跑”應是有效途徑。

  第一,互信是“準則”磋商的重要基礎?!皽蕜t”磋商是中國與東盟十國圍繞危機管控、互信增進和海上秩序構建而進行的自己給自己立規矩的嘗試和實踐。特別是按照《宣言》確立的原則,“準則”磋商是基於平等和相互尊重,通過尋求最大公約數來達到共同的目標。平等、相互尊重和照顧彼此關切的原則決定了“準則”磋商需要相互信任來支撐。

  第二,“準則”磋商是不斷積累共識的過程。中國與東盟國家需要在兩方面達成共識:一是採取積極行動朝著制定和達成“準則”的目標不斷前進,二是努力達成符合各方利益、兼顧各方關切的“準則”內容。值得警惕的是,部分聲索國從謀求自身利益最大化的考量出發,試圖利用“準則”文本達成前的“窗口期”,以爭議地區的單邊油氣開發和島礁擴建行為鞏固和擴大既得利益,但這樣做不僅無助於“準則”磋商的有序推進,而且影響了“準則”磋商所需的有利環境,與《宣言》實施過程中建立起來的合作精神和“準則”磋商確立的目標宗旨背道而馳。

  第三,“求同存異”原則須貫穿“準則”磋商始終。中國與東盟國家尤其是聲索國在南海問題上各有戰略考量和利益訴求,在“準則”磋商過程中出現主張差異或利益衝突在所難免。各方應著力確保圍繞“準則”目標、原則、拘束力和執行機制等問題達成基本一致,同時本著“求同存異”的精神發揮外交談判藝術,處理彼此分歧。

  第四,“拆分議題、小步快跑”。早日達成“準則”是中國和東盟國家領導人的重要共識。隨著第二輪和第三輪審讀的依次推進,有關各方圍繞“準則”性質、所涉地理範圍、與《宣言》關係等重大複雜問題的分歧亦可能逐步顯現?!皽蕜t”磋商自2013年啟動到2019年行成單一文本和完成第一輪審讀,進展不可謂不快,但國際局勢對準則磋商的影響和外部因素的干擾將是未來磋商不得不面對的挑戰。中國與東盟國家應該不失時機,努力彌合分歧、排除干擾,加快推進“準則”磋商,一步一個腳印,圍繞分歧提出行之有效的化解方案,力爭早日達成“準則”並使之成為南海局勢和中國—東盟關係的安全閥、穩定器。

  南海問題是中國與部分東盟南海沿岸國之間圍繞南沙群島部分島礁的領土主權爭端和海域管轄主張爭議,同時也是一個如果處理不好必會影響雙方關係的複雜敏感問題。值得注意的是,南海問題現又成為外部勢力可時而用來挑撥中國—東盟關係的一個“抓手”或“槓桿”。如何降低南海問題在中國—東盟關係中的敏感性,如何使南海問題在中美關係中“去槓桿化”,是當前中國涉南海外交面臨的重大課題。中國與東盟國家只有同心同德,在可能影響南海和平穩定的單邊行動方面保持克制,在落實《宣言》方面堅持開放和務實態度,在“準則”磋商方面更加積極主動和顧全大局,才能實現南海地區長治久安,確保中國—東盟關係行穩致遠。

  (作者為中國南海研究院創始院長、中國—東南亞南海研究中心理事會主席)

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